制圖：劉維淇
本報記者 | 張洽棠
8月18日，按照《黨和國家機構改革方案》關于“統籌推進中國人民銀行分支機構改革”的部署，中國人民銀行31個省（自治區、直轄市）分行，深圳、大連、寧波、青島、廈門5個計劃單列市分行和317個地（市）分行掛牌。人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區分行加掛分行營業管理部牌子。至此，實行25年的人民銀行跨省大區分行制度正式宣告結束，人民銀行分支機構正式恢復按行政區劃的省級分行體制。
如何理解這次改革？相關專家表示，從大區制到恢復按行政區劃的省級分行體制，改革符合了時代的發展與變遷，人民銀行更加專注履行核心職能，更好地在貨幣政策、金融穩定等領域發揮重要作用，建設好現代中央銀行制度，彰顯大國央行在維護幣值穩定、促進經濟增長等方面的責任和擔當。
大區分行強化集中統一領導
在人民銀行成立至今的75年歷史中，數次機構改革均與不同發展階段有關。
1948年12月成立初期，按照當時的行政區劃，實行總、區、分、支四級建制；1954年6月，人民銀行大區區行撤銷，總行直接領導省、自治區、直轄市分行，形成總、分、支三級組織機構體系；1977年，省、自治區、直轄市以下的銀行機構全部分設，以總行領導為主；1983年，中央銀行體制開始建立，人民銀行把工作重心轉向宏觀調控和金融監管。在機構設置方面，人民銀行仍然在各省、自治區、直轄市設立一級分行，作為總行的派出機構；地（市）設立二級分行，縣一級設立支行。
1998年是人民銀行機構設置的轉折點，人民銀行撤銷省級分行，跨省設立分支機構，這在改革開放以來歷次國家機構改革中是唯一一個。當時為何撤銷省級分行改設大區行？業內人士指出，人民銀行的監管體制改革經歷了長時間的探索。撤銷省分行設立跨區分行，在當時的歷史條件下具備其必然性。
上世紀90年代，中國的金融生態環境與現在迥然不同。其中，銀行業的不良貸款問題尤為嚴重。工商銀行原董事長姜建清表示，當時銀行業不良貸款仍按“一逾兩呆”進行統計，同時還包含“借新還舊”（也稱“常青藤貸款”）中隱含的不良貸款。
加上1997年亞洲金融風暴爆發，一時間東南亞多個國家陷入經濟危機。1997年11月，黨中央、國務院在北京召開全國金融工作會議。以此為開端，此后形成每五年召開一次全國金融工作會議的慣例，至今已歷經五次。
第一次全國金融工作會議提出，要盡快改變人民銀行分支機構按行政區劃設置的狀況。有計劃、有步驟地撤銷人民銀行省級分行，在全國設立若干跨省份的大區分行，重點是加強對轄區內金融業監督管理。與此同時，成立中央金融工作委員會，對金融系統黨的工作實行垂直領導。
“兩項改革的目的在于強化中央對金融工作的領導，希望減少地方行政對金融工作的干預，適應經濟區域發展的需要。實踐中這一改革措施的確強化了金融工作的集中統一領導，也促進了區域經濟的聯系。”人民銀行原副行長吳曉靈表示。
對于撤銷省級分行成立跨區分行的作用，原人民銀行研究局研究員劉明志曾刊文指出，從監管的收益和成本角度看，此次分支機構改革帶來四個方面的進步。
一是降低監管成本。中央銀行機構調整后，可減少人員工資開支、日常管理費用和固定資產占用，可降低直接監管成本。二是減少監管空白和重復監管。中央銀行在同一地區重復設置機構的現象消除了，重復監管的現象將大為減少，而且從總行到分行、中心支行、支行的職責更為明確了，監管空白的現象也將減少。三是適應區域經濟發展要求。中央銀行的分支機構設置體現出區域經濟的要求，可使中央銀行的監管與金融市場發展和金融機構業務擴展相適應，從而可提高金融監管的預期收益。四是強化了中央銀行的獨立性。中央銀行的分行跨行政區域設置，有利于中央銀行擺脫地方的不正常干預而更加獨立地、更加有效地和更加公正地履行中央銀行金融監管職責。
劉明志認為，這一改革使得監管成本曲線下移、收益曲線上移，從而使理想監管水平和現實監管水平同時左移（提升）。
新時代建設好現代中央銀行制度
為了向黨政干部普及金融業務基本知識，同時減少地方黨政干部干預金融業務，人民銀行原行長戴相龍組織人民銀行業務骨干編寫了《領導干部金融知識讀本》一書。該書于2001年出版，成為普及金融知識的重要教材，地方各級領導干部金融觀念和意識有了明顯提高。
2001年恰值中國加入WTO，經濟金融體制改革需對標國際標準，政府依法行政、市場主體依法經營的法治化市場化營商環境逐步形成，大區分行顯現出不適應。
招聯首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員董希淼對本報記者表示，人民銀行大區分行自1998年設立以來，在統一金融監管、減少地方政府干預、防范金融風險等方面發揮了一定作用，但大區分行與我國行政區劃設置、風險處置屬地化等現實存在沖突。
而從2004年后，大區分行體制不斷調整優化，省會城市中心支行職能增加之后，近年來在實際上履行省級分行職能。
金融監管體制也在加速變革。2003年原銀監會從人民銀行分設，并按行政區域設立派出機構，擔負起金融監管職能；2008年省級金融辦得到中編辦批復，成為正式編制；2018年省級金融辦加掛金融監管局的牌子，以強化對類金融機構的監管；2021年中央政治局會議要求建立地方黨政領導同志負責的地方財政金融風險處置機制等。
2023年改革方案提出，撤銷人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省份設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。人民銀行北京分行保留人民銀行營業管理部牌子，人民銀行上海分行與人民銀行上海總部合署辦公。吳曉靈表示，此次改革恢復人民銀行省分行，是對現狀的認可。
董希淼認為，人民銀行省級分行正式掛牌，是貫徹落實《黨和國家機構改革方案》要求的重要舉措，也是對省會城市中心支行職能現狀的正式確認，標志人民銀行分支機構改革邁出重要一步。
對于恢復設立人民銀行省級分行的積極作用，董希淼表示，一是使人民銀行分支機構設立與我國行政區劃設置更加匹配，從而加強與省級政府的溝通和協調，暢通貨幣政策傳導和實施，更好地支持金融服務實體經濟；二是更好地履行人民銀行宏觀審慎管理職責，推動加強與完善地方金融監管體制，更好地維護地方金融穩定；三是發揮省級分行承上啟下的作用，更好地支持地方黨委政府履行屬地風險處置責任，更有效地防范化解區域金融風險；四是更好地保障人民銀行依法履職，推動建設現代中央銀行制度，進一步提升人民銀行工作效能。
此次機構改革方案還提出，不再保留人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至人民銀行地（市）分行。對邊境或外貿結售匯業務量大的地區，可根據工作需要，采取人民銀行地（市）分行派出機構方式履行相關管理服務職能。《中國人民銀行年報2021》顯示，縣市支行4.32萬人。
董希淼表示，人民銀行省級分行恢復設立以及不再保留人民銀行縣（市）支行，是人民銀行分支機構改革的重要內容，目前改革仍在進行之中。人民銀行分支機構改革完成之后，人民銀行將形成“總行—省級分行—市級分行”三層架構，分支機構設置更加科學高效，專注履行作為中央銀行的核心職能，更好地在貨幣政策、金融穩定等領域發揮重要作用，建設好現代中央銀行制度，彰顯大國人民銀行在維護幣值穩定、促進經濟增長等方面的責任和擔當。
他山之石：英美央行監管策略
觀察借鑒美聯儲等央行的組織結構，更好地理解人民銀行機構改革的一些獨特之處。國際上早期成立的央行，如美聯儲，其下屬機構相對簡單，主要包括幾個地區性機構和總部。每種組織結構都會考慮當時的經濟發展和監管需求。因此，人民銀行的機構改革需要在實踐中不斷完善和調整，以適應當前的形勢。
美聯儲總部與地區聯儲分行的關系不是完全意義上的領導與被領導關系，地區聯儲銀行運營獨立，但并非自治。地區聯儲分行享有高度的獨立性，如享有貨幣發行權。
除了機構設置外，職能變革也是改革的關鍵因素。黨的二十大報告提出，“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”。
在2023年機構改革方案中，人民銀行改革和國家金融監督管理總局等機構改革同期進行，有業內人士指出，這些變化是朝著更加國際化的金融監管“雙峰”模式邁出的一步，即一個機構負責市場行為和消費者保護，另一個機構專注于金融體系穩定和貨幣政策，加強機構監管、功能監管、行為監管。
“雙峰”模式源起于英國。2013年起，英國金融服務管理局（FSA）被兩個新的監管機構所替代,他們分別是金融行為監管局（Financial Con-duct Authority，FCA）和審慎監管局（Prudential Regulation Au-thority,PRA）。英國頒布《2012年金融服務法案》，構建“雙峰監管+超級央行”的整體框架：英格蘭銀行負責貨幣政策與宏觀審慎監管，審慎監管局（PRA）負責微觀審慎監管，金融行為監管局（FCA）負責行為監管。2016年《英格蘭銀行與金融服務法案》頒布后，英格蘭銀行建立了貨幣政策委員會（MPC）、金融政策委員會（FPC）、審慎監管委員會（PRC），共同組成了宏微觀審慎監管機制相協調的監管框架。審慎監管負責保證金融系統穩定，行為監管則重在保障金融消費者權益。
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