中秋、國慶“雙節”假期結束，各地企業開足馬力，區石煤機公司組裝車間忙碌。
本報記者 | 邵鵬璐
近日，內蒙古自治區財政廳和天津市財政局分別披露了發行特殊再融資債券的通知，拉開了新一輪特殊再融資債券發行的序幕。
本次內蒙古自治區財政廳披露的特殊再融資債券共三期，為本年度再融資一般債券的第九至十一期，募集資金用途均為“償還存量債務”，均于10月9日發行，發行期限依次為3年、7年、5年，擬發行金額依次為274.4億元、194.4億元、194.4億元，合計663.2億元。天津市財政局披露的特殊再融資債券同樣為三期，為本年度再融資一般債券的第四至六期，募集資金用途亦均為“償還存量債務”，發行期限均為5年，擬發行金額依次為97.0億元、55.0億元、58.0億元，合計210.0億元。
這是自7月24日中央政治局會議提出“制定實施一攬子化債方案”以來，關于特殊再融資債券的正式落地。
中信證券首席經濟學家明明表示，此次內蒙古特殊再融資債券的“償還政府負有償還責任的拖欠企業賬款”的資金用途讓人眼前一亮，表明了債務化解和清理拖欠企業賬款的合二為一，也彰顯了本輪化債的方向和決心，以及對經濟修復的重視程度。
何為特殊再融資債券
再融資債券是發行募集資金用于償還部分到期地方政府債券本金的債券（為償還到期的一般債券和專項債券本金而發行的地方政府債券，不能直接用于項目建設），是財政部對于債務預算的分類管理方式，即為“借新還舊”債券，和地方政府到期債券對應，不會增加地方政府債務余額。特殊再融資債券屬于再融資債券的一種，特殊在募集資金用途的變化，由“償還到期地方政府債券本金”變化成“償還政府存量債務”，政府存量債務包含了非債券形式的存量政府債務，包括城投平臺債務、對企業拖欠款等。特殊再融資債券主要用于化解隱性債務，將地方政府隱性債務“顯性化”。據中證鵬元工商企業評級部研究員游云星介紹，從過往經驗來看，我國曾有過三輪政府債券置換隱性債務的歷程。
第一輪，2015~2018年，發行置換債券全面置換存量政府債務。根據審計署統計數據，該輪各地置換債券累計發行12.2萬億元。
第二輪，2019年建制縣試點。2019年開始通過設立建制縣隱性債務化解試點，定向發行置換債進行地方債務置換，主要投向經濟相對偏弱地區。第一輪貴州、云南、湖南、甘肅、內蒙古、遼寧六省份部分縣市被納入建制縣隱性債務化解試點區域，累計發行1579億元地方政府置換債。
第三輪，2020年12月至2022年6月，特殊再融資債和全域無隱性債務試點。此輪化債主要以特殊再融資債置換地方政府隱性債務，共計發行約1.12萬億元特殊再融資債券。
隨著此次內蒙古自治區的發行，本輪特殊再融資債券發行正式落地。國金證券固定收益首席分析師樊信江認為，結合2019年特殊再融資債區域選擇及各省市債務率來看，2019年特殊再融資債發行的6個省份中，貴州、云南、湖南均為地方債務率較高且增速上行較快的省份；其次，貴州、云南、湖南、甘肅、內蒙古、遼寧六省份多位于我國西南、東北、西北等經濟欠發達地區，側面反映出債務壓力大及經濟欠發達的區域，入選建制縣可能性相對較高。2023年政府工作報告中將財政赤字率從2.8%提升至3.0%，對應財政赤字將增加5100億元左右，然而增加的5100億元均來自中央赤字，地方赤字規模仍維持7200億元，低于近年平均水平。預計本輪一攬子化債力度及空間或超過2019年，特殊再融資債券或將優先置換高成本隱性債務及拖欠工程款，因此除內蒙古外，預計城投及地方債務規模較大、非標占比較高、經濟欠發達區域將成為本輪一攬子化債的重要試點。
機構預計，今年四季度會有大量的特殊再融資債券發行。后續天津、貴州、云南、陜西、重慶等12個地方債務壓力較大的地區或將發行特殊再融資債券。
本次為何優先償還拖欠企業賬款
今年8月，國家發展改革委等部門聯合印發《關于實施促進民營經濟發展近期若干舉措的通知》，強調應壓實主體責任，推動解決拖欠民營企業賬款問題。9月，國務院召開常務會議審議通過《清理拖欠企業賬款專項行動方案》（以下簡稱《專項行動方案》），指出省級政府要對本地區清欠工作負總責，抓緊解決政府拖欠企業賬款問題，解開企業之間相互拖欠的“連環套”，央企國企要帶頭償還。
同時，內蒙古高度重視拖欠企業賬款問題。據此前內蒙古清欠辦負責人介紹，自2018年清理拖欠民營企業中小企業賬款工作專項行動啟動以來，4年間內蒙古累計清償民營企業中小企業賬款1165.42億元，總體清償化解率98.6%。2022年全區新增拖欠中小企業賬款共計95.21億元，截至2022年12月末，已完成清償化解78.57億元，剩余賬款16.64億元。明明認為，內蒙古此次發行特殊再融資債券則是貫徹落實了《專項行動方案》的方針，實現了債務化解和清理拖欠企業賬款的合二為一，有利于企業生產經營和投資預期的改善，以及經濟的持續回升向好。
此外，近期山西、陜西、遼寧、山東等省份也公布了最新的清欠進展。在游云星看來，當前經濟形勢下，清償企業欠款是市場經濟回暖、解決政府債務的重要手段，但在財政收支矛盾、地方政府債務壓力的背景下，解決清欠資金來源需要獲得更大的外部支持，預計未來其他區域將積極爭取特殊再融資債券，來置換符合條件的存量隱性債務，部分或許也將用于清欠企業賬款。
本輪特殊再融資債的額度有多少
據中證鵬元測算，2015年以來，為了防控地方政府債務風險，財政部對納入預算的地方政府債券采取限額管理。截至2022年末，全國一般債結存限額14175.3億元，專項債結存限額11680.89億元，兩者合計25856.19億元，扣除其中未發行的中小銀行專項債券限額2770億元，相關政策可用理論額度空間約為2.3萬億元。據報道，今年用于置換隱性債務的特殊再融資債發行額度預計為1.5萬億元。
游云星認為，由于部分高風險省份結存限額空間較小，但其或更需要化債政策的支持，因此推測本輪特殊再融資債券化債，結存限額將有較大比例在各省份之間調配，近期各省市第三輪預算調整方案頒布情況由此值得關注。具體看內蒙古債務存限額情況，截至2023年9月27日，內蒙古一般債務限額7393.1億元，一般債務余額6876.58億元，限額—余額為516.52億元，本次發行已超過債務上限。因此，預計中央在兼顧地區發展需求以及債務壓力情況，對全國各地區的債務進行了統籌調配，推測此次內蒙古擬發行663.2億元為在其自身額度基礎上，又獲得了中央1.5萬億元特殊再融資債券的額度分配。
游云星表示，根據市場最新情況，監管部門已初步批復特殊再融資債券方案及額度，雖然政策可用額度空間在2.3萬億元左右，相比40萬億~60萬億元的地方隱性債務體量，可置換比例很小，但對債務壓力大、經濟財力弱的區域或有四兩撥千斤的效果，并且特殊再融資債券并不是唯一的化債手段。各地省市乃至區縣應結合當地財力、資源稟賦、行政管理能力等因地制宜地推出操作性較強的化債方案，妥善應對債務到期后的再融資問題，加大時間換空間的力度，拉長期限、降低成本，在控制總量的同時，有效平滑債務壓力。
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