徐成彬
2023年11月8日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）（以下簡稱《指導意見》），這是我國政府和社會資本合作（PPP）發展史的重要里程碑。
優先選擇民營企業參與并分類管理
《指導意見》不忘初心，正本清源，最大程度地鼓勵民營企業參與PPP項目，并首次制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。該清單充分考慮了不同行業屬性和新建項目自身特點以及民營企業的專業能力，實行分類管理：一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目（如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目），應由民營企業獨資或控股；二是關系國計民生、公共屬性較強的項目（如城鎮供水、供熱、供氣項目），民營企業股權占比原則上不低于35%；三是涉及國家安全、公共屬性強的項目（如具有發電功能的大中型水利項目），應積極創造條件、支持民營企業參與。三類項目的投資規模、公益屬性、建設難度逐漸遞進，民營股權參與比例總體趨減，但第二、三類項目并不排除有能力的民營企業獨資或控股。
需要注意的是，該清單是對新建PPP項目類型列舉，僅列示了對擬開展政府和社會資本合作的常見領域項目，但這些領域新建項目并非必須全部實行政府和社會資本合作模式；同時，清單之外的項目也可采用PPP模式，并鼓勵民營企業參與。為了公平選擇特許經營者，《指導意見》還明確將項目運營方案、項目收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，并關注項目運營管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力和信用評級標準，這些公開競爭條件不再過分強調融資和施工能力，有利于優秀的民營企業脫穎而出。
《指導意見》在社會資本準入門檻上重新讓一大批具有專業化能力的民營企業進入PPP項目成為可能，這不僅是2017年國家發展改革委發布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》的全面升級，更是貫徹落實2023年發布的《中共中央國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》的重大舉措，對于持續破除市場準入壁壘、全面落實公平競爭政策制度具有重要意義。
投資回報聚焦使用者付費
《指導意見》提出，根據項目實際情況，合理采用建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、設計-建設-融資-運營-移交（DBFOT）等具體實施方式，其中不包括不涉及移交環節的實施方式（如BOO）、僅含運營和移交環節的實施方式（如OT）。此外，《指導意見》嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設-移交（BT）模式變相舉債。
使用者付費是特許經營項目的鮮明特征，體現了特許經營者承擔市場風險的原則。《指導意見》倡導的使用者付費項目，是指具有明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具有一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式而額外新增地方財政未來支出責任的項目。
政府和社會資本合作的重點領域，全部限定于有經營性收益的項目，那些自身沒有經營性收益、投資回報依靠可用性付費的公共項目（如市政道路、黑臭水體治理項目）已不再適合采用PPP模式。在PPP項目實踐中，投資回報來源有時還需要穿透分析，涵蓋由政府向用戶統一收取后，再向特許經營者支付的費用。例如，很多垃圾固廢處理或污水處理PPP項目，形式上是政府付費，穿透以后為政府代收費，項目全部或部分收益來自于使用者付費。
特許經營與REITs相得益彰，打通“投融建管退”
特許經營與基礎設施REITs具有天然的融通性。政府和社會資本合作（PPP）與基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）都是重要的投融資模式創新，也是盤活存量資產以帶動增量投資的主要發展路徑。2022年5月，國務院
辦公廳發布《關于進一步
盤活存量資產擴大有效投資的
意見》，提出通過基礎設施REITs、
PPP等七種優化完善存量資產盤活方
式。《指導意見》再次明確“積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）”。
特許經營權已成為我國基礎設施RE-ITs的三大資產權屬（所有權、特許經營權或經營收益權）之一，都強調權益性融資、使用者付費、合理而非固定的收益率。基礎設施REITs要求項目權屬清晰、資產范圍明確，發起人（原始權益人）依法合規直接或間接擁有。其中，特許經營權是政府授予特許經營者的一項特權，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施并獲得收益，提供公共產品或者服務的權利。
在我國目前上市的基礎設施REITs中，特許經營權資產主要集中在高速公路、污水處理等領域，其特許經營期限均不超過30年。《指導意見》提出，特許經營期限原則上不超過40年，不僅提升了特許經營權資產估值，也為REITs提供了更多符合發行條件的特許經營權資產；同時，基礎設施REITs作為權益性融資，要求資產所屬的項目公司100%股權通過資產支持證券，完全轉讓給公募基金，并在滬深證券交易所公開募集資金，為特許經營者實現資本退出提供了絕佳通道。
《指導意見》以新建PPP項目為主線，兼顧了盤活存量資產和改擴建項目的特殊要求。此外，《指導意見》在特許經營協議變更和項目移交等工作中，明確“如果特許經營者因改擴建等原因需要重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者”。這項規定對于涉及改擴建的高速公路發行REITs，有效地規避了原始權益人可能因為公開招標而喪失改擴建工程投資建設機會的風險。
《指導意見》以巨大的改革勇氣和創新銳氣，從頂層設計層面構建了政府和社會資本合作的新機制，將是我國PPP發展史的重要轉折點。新機制新模式，新流程新機遇，將引領我國PPP模式邁向高質量發展新征程。
（作者系中國國際工程咨詢有限公司研究中心副主任、研究員）
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