郭宏杰
11月8日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）（以下簡稱《指導意見》）。
《指導意見》聚焦使用者付費項目，力促PPP回歸初心。PPP新機制的出臺，有利于倒逼地方政府、社會資本、金融機構等更關注PPP項目的市場需求、現金流和可持續性。
《指導意見》明確要求，政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。
《指導意見》明確指出，政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施，且應限定于有經營性收益的項目。特許經營與使用者付費天然存在共生關系，使用者付費機制能夠有效防止財政資金以可行性缺口補助等方式進入建設項目，避免項目異化、泛化為政府出資或政府兜底項目。
采取項目清單的方式鼓勵民營企業參與PPP項目，是PPP新機制的一大亮點。一方面，切實為民營企業參與項目建設提供了政策依據和保障，有利于進一步增強民營企業信心；另一方面，有利于引導民營企業聚焦實業、做精主業，避免出現片面追熱點、盲目擴投資等現象。
《指導意見》明確提出，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》并動態調整。根據《指導意見》，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。
上述三類項目動態清單給民企留下了更多空間，有利于吸引民企參與PPP，也給央國企留下空間，有利于PPP新機制的實施。
推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，是黨中央、國務院作出的一項重要決策部署，是在公共服務
領域實現國家治理體系和
治理能力現代化的一項重要舉
措。自2014年在我國實施以來，PPP
在一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些問題，例如被利用作為純粹的融資工具，增加了政府財政負擔等。《指導意見》的發布，及時回應了社會各界關切，堅定了社會資本的投資信心，有利于穩妥有序推進重大項目建設，有效促進固定資產投資持續增長，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平。
具體來看，PPP新機制的意義體現在以下三點：從防風險角度看，PPP新機制的實施能夠顯著降低地方政府隱性債務風險；從穩投資角度看，PPP新機制的出臺有助于穩定市場預期，增強民間資本信心，激發民間投資活力，從而擴大有效投資；從增效益角度看，PPP新機制能夠充分發揮市場機制作用，調動社會資本積極性，提升公共產品和服務的供給質量和水平。
（作者系中國工商銀行投資銀行部研究中心研究主管）
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