李澤正
近日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），從準(zhǔn)確把握新機(jī)制的總體要求、規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施、切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、加大政策保障力度四個(gè)方面，對(duì)政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制提出了具體要求。《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)對(duì)防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、激發(fā)民間投資活力、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展等具有重要意義。
政府和社會(huì)資本合作模式起源于歐洲，本意為公私合營(yíng)，目的是政府通過(guò)引入私營(yíng)企業(yè)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。我國(guó)在引入政府和社會(huì)資本合作模式過(guò)程中，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，對(duì)政府和社會(huì)資本合作頂層制度進(jìn)行本土化和優(yōu)化，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資體制創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但部分地方政府在執(zhí)行層面上，出現(xiàn)了違法違規(guī)變相舉債行為，背離了政府和社會(huì)資本合作政策推行的初衷。此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，充分體現(xiàn)了溯本清源，回歸政府與社會(huì)資本合作本質(zhì)，引導(dǎo)地方政府科學(xué)合理規(guī)范開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作工作。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》系統(tǒng)、全面地提出了未來(lái)政府和社會(huì)資本合作的新機(jī)制和新規(guī)則，其中，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與、全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式是與以往政府和社會(huì)資本合作相關(guān)政策最大的不同點(diǎn)。
一是聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。之前部分政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目收益不足甚至沒(méi)有收益來(lái)源，政府方向社會(huì)資本承諾固定回報(bào)或保障最低收益進(jìn)行補(bǔ)足，提前鎖定、固化政府未來(lái)支出責(zé)任，形成了地方隱性債務(wù)。為阻斷政府變相舉債融資路徑，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出今后聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，從源頭上防范新增地方隱性債務(wù)。同時(shí)，結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》相關(guān)政策精神，對(duì)于地鐵、垃圾焚燒、污水處理等項(xiàng)目，在不額外增加地方政府支出責(zé)任的前提下，可以使用財(cái)政資金彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本；對(duì)于按照相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定申請(qǐng)的財(cái)政資金，如車(chē)購(gòu)稅資金、預(yù)算內(nèi)安排資金等，也可在項(xiàng)目建設(shè)期予以支持。這些政策規(guī)定有利于在堅(jiān)決防止新增隱性債務(wù)的前提下，最大限度的推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展。
二是優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)化程度高、管理機(jī)制靈活、運(yùn)營(yíng)效率高，有利于通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新、管理和商業(yè)模式創(chuàng)新等方式，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和投資回報(bào)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出
最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參
與政府和社會(huì)資本合作新建（含
改擴(kuò)建）項(xiàng)目，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參
與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單
（2023年版）》，就是堅(jiān)持初衷，回歸政府和社會(huì)資本合作本源，對(duì)鼓勵(lì)民間投資參與重大項(xiàng)目投資建設(shè)，推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大具有十分重要的示范意義。
三是全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式。特許經(jīng)營(yíng)模式在我國(guó)有數(shù)十年的歷史。20世紀(jì)80年代，為了在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民營(yíng)和外資企業(yè)，我國(guó)啟動(dòng)探索實(shí)施了第一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。目前，特許經(jīng)營(yíng)模式已積累了成熟的經(jīng)驗(yàn)，形成了較為完善的制度，由此將政府和社會(huì)資本合作回歸特許經(jīng)營(yíng)模式，不僅有章可循，而且風(fēng)險(xiǎn)可控、監(jiān)管?chē)?yán)密，投資回報(bào)路徑清晰，有利于提升社會(huì)資本參與重大項(xiàng)目的規(guī)范度和積極性，盡快形成更好開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的政策和市場(chǎng)環(huán)境。
此外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還結(jié)合我國(guó)投融資發(fā)展的最新趨勢(shì)，對(duì)進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施流程，積極創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式等提出了明確要求，有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作更好滿足中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
（作者系國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所融資室副主任、研究員）
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