王盈盈
近日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》，明確基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開始采取PPP新機制。PPP的本質(zhì)是通過政府和社會資本合作，采取合理的投資回報方式，為社會公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。聚焦使用者付費是指項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報的實施方式。PPP新機制聚焦使用者付費，將推動中國PPP行穩(wěn)致遠，主要體現(xiàn)為以下六個方面。
一是提高PPP項目的必要性和可行性。具有使用者付費基礎(chǔ)的項目通常符合社會公眾的實際需求，且通常是老百姓生活工作必需的設(shè)施和服務(wù)，能形成穩(wěn)定的項目現(xiàn)金流預(yù)期。如果不是當前社會公眾實際需要的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，將難以建立真正的使用者付費機制，因此聚焦使用者付費能起到擇優(yōu)篩選作用，擠出那些可能過度超前建設(shè)或者相對當前經(jīng)濟社會已滯后的項目，從而提高PPP項目采取特許經(jīng)營模式可行性論證的質(zhì)量。
二是降低PPP項目的信息不對稱性。建立使用者付費方式的項目通常具有需求可計量、可預(yù)測和可操作等特征，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)供給過程的透明度，能有條件鼓勵公眾參與共同生產(chǎn)并形成公眾滿意度評價，具備引入市場化機制的條件。同時，這類項目生產(chǎn)供給過程可以設(shè)置監(jiān)測和評價體系，能防止社會資本方單純按照商業(yè)化方式來運作PPP項目，降低社會資本方道德風(fēng)險，從而提高PPP實施的經(jīng)濟效益和社會效益。
三是提高社會資本的參與積極性。通過使用者付費來平衡項目全生命周期收益，既能減輕地方財政壓力，還能減少對項目的過度干擾，降低收益主觀性和隨意性，從而穩(wěn)定社會資本獲得投資回報的預(yù)期。這能提高社會資本投資管理的自主性，引導(dǎo)企業(yè)結(jié)合自身經(jīng)營理念和戰(zhàn)略目標，降低項目運營和投資成本，從而提高PPP模式的市場吸引力。
四是激發(fā)社會資本的運營創(chuàng)新性。使用者付費方式能為社會資本方建立明確的收費渠道，激發(fā)社會資本方的創(chuàng)新意識和服務(wù)意識，注重提高運營效率、降低運營成本，充分挖掘公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給過程中的額外商業(yè)價值。通過完善建立使用者人次概念的服務(wù)清單和綜合單價，發(fā)揮價格機制在資源配置中的關(guān)鍵性作用，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給數(shù)量和供給效率，增加社會福利總效益，從而提高PPP項目的質(zhì)量和效率。
五是重塑政府部門的投融資觀念。聚焦使用者付費能幫助政府轉(zhuǎn)變管理理念和方式、促進政府理性認識PPP，合理限制政府補貼能引導(dǎo)政府部門將注意力轉(zhuǎn)移到價格、標準和營商環(huán)境等配套保障機制健全方面，從而真正發(fā)揮出PPP在中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)補短板方面的積極作用。同時，使用者付費將引導(dǎo)政府從管財政預(yù)算績效轉(zhuǎn)向管服務(wù)產(chǎn)出績效，以及建立全
生命周期視角的服務(wù)理念，
形成政府投資并有效引導(dǎo)帶動全
社會投資，從而提高PPP模式的健康可持續(xù)。
六是遵循穿透原則的使用者付費安排。使用者付費方式并不意味著必須由社會資本直接向社會公眾收費，采取財政收支兩條線的項目按照穿透原則同樣適用于PPP新機制，要重視這類項目的謀劃識別。此外，要用發(fā)展的眼光看待使用者付費方式，雖然當前有些領(lǐng)域還無法實現(xiàn)使用者付費，比如市政道路目前尚未建立收費安排，將來伴隨數(shù)字化和智能化技術(shù)的迭代升級，將有望幫助市政道路等更多公共空間領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)使用者付費，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的精準計量、精細化管理和精確送達，從而擴大PPP模式的適用范圍。
筆者認為，從PPP新機制設(shè)計邏輯上看，未來聚焦使用者付費的PPP項目數(shù)量和規(guī)模很可能比想象中空間要大，聚焦使用者付費將徹底改變PPP底層運行邏輯，將開啟中國PPP發(fā)展新時代。PPP新機制是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資體制機制改革的重要舉措，也為PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運行指明了方向，具有立足當前、著眼長遠的重要價值，將對新時代我國公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新產(chǎn)生深遠影響。
（作者系清華大學(xué)投融資政策研究中心助理研究員）
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