劉敬霞
政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）自2014年推行實施后，近十年時間里，對改善公共服務、拉動有效投資發揮了一定作用，但也出現了一些亟待解決的問題。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）于日前發布。不同于以往，PPP新機制在多個方面有重大創新。
理順了管理體制，明確了管理主體。《指導意見》務實解決了以往十年間PPP項目實施過程中政府管理部門“不會管項目了”的困惑，使政府管理部門各歸其位、各司其職、各盡其責，為PPP項目在既定法律框架和管理體制下正常運行提供了保障，并為政府和社會資本提供了實施PPP項目的穩定預期。
全部采用特許經營。新機制下將PPP與特許經營二宗歸一，明確規定，政府和社會資本合作項目，全部采用特許經營模式實施（當然，筆者理解，相關領域的項目并非必須政府和社會資本合作才能實施，但如果通過政府和社會資本合作實施，則應采取特許經營模式）。項目實施機構需要參照投資項目可行性研究報告編寫大綱牽頭編制特許經營實施方案，開展特許經營模式可行性論證，比照政府投資項目審批權限和要求履行審核手續，并按照經批準的特許經營實施方案以公開競爭方式依法合規選擇特許經營者，與特許經營者在法律地位平等、權利義務對等的基礎上簽訂特許經營協議。
項目回報機制確定為使用者付費。新機制要求政府和社會資本合作須聚焦使用者付費項目，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本并具備一定投資回報，不得因政府和社會資本合作而新增地方政府財政未來支出責任，政府不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設和運營成本。為了堵住漏洞，新機制嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設-移交（BT）方式變相舉債。
鼓勵措施新，社會資本優選民企。為了切實激發民間投資活力，《指導意見》對相關領域擬采取特許經營模式推進的項目根據特性進行分類施策：對于市場化程度高、公共屬性相對弱的項目（如垃圾固廢處理、垃圾焚燒發電，公共停車場，農業廢棄物資源化利用，旅游農業等項目），要求由民營企業獨資或控股；對于關系
國計民生、公共屬性相對強
的項目（如污水處理，城鎮供水、
供熱、供氣，城際鐵路，智慧城市，數據
中心等項目），民營企業在項目公司的股權比例原則上不低于35%（在此股權結構下，按照公司章程規定由股東會表決時須經三分之二表決權通過的重大事項，民營企業股東將享有“一票否決權”）；對于即使少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷性的項目（如投資規模大、建設難度高的收費公路項目，城市地鐵、輕軌和市域鐵路項目，民用運輸機場項目，油氣管網主干線或支線項目等），也要積極創造條件支持民營企業參與。而且，《指導意見》還制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，也積極鼓勵民營企業參與。
新機制必將帶來很多新變化，期待對PPP推陳出新，配套制定特許經營實施方案編寫大綱、特許經營協議范本和實施細則以及其它相關制度文件，通過完備的規則體系保障政府和社會資本合作行穩致遠。
（作者系北京市京都律師事務所高級合伙人）
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