本報記者 | 王春華
近日，國家發(fā)展改革委會同財政部等部門聯(lián)合印發(fā)修訂后的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》對標相關改革要求，規(guī)范了特許經(jīng)營實施方式，將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，改進了特許經(jīng)營管理程序。
“《管理辦法》將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則；專設鼓勵民營企業(yè)參與特許經(jīng)營條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，明顯加大了對民營企業(yè)的支持力度。”日前，國家發(fā)展改革委法規(guī)司負責人就《管理辦法》熱點問題回答記者提問時表示。
厘清關系明確公益屬性
如何界定基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營及其與政府和社會資本合作（PPP）的關系？
基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府通過公開競爭方式選擇社會資本方，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定由其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。
《管理辦法》明確規(guī)定，基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費的PPP模式；進一步強調(diào)了基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的經(jīng)營者排他性權利、項目產(chǎn)出的公益屬性，以及不新設行政許可、不得擅自增設行政許可并借此向特許經(jīng)營者收費；明確基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍，不包括商業(yè)特許經(jīng)營以及不涉及產(chǎn)權移交環(huán)節(jié)的公建民營、公辦民營等。
國家發(fā)展改革委法規(guī)司負責人說：“在實踐中，應注意嚴格區(qū)分基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營、商業(yè)特許經(jīng)營。”
根據(jù)《商業(yè)特許經(jīng)營管理條例》，商業(yè)特許經(jīng)營是指擁有注冊商標、企業(yè)標志、專利、專有技術等經(jīng)營資源的企業(yè)（以下稱“特許人”），以合同形式將其擁有的經(jīng)營資源許可其他經(jīng)營者（以下稱“被特許人”）使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營模式下開展經(jīng)營，并向特許人支付特許經(jīng)營費用的經(jīng)營活動。
“商業(yè)特許經(jīng)營中的特許人只能是企業(yè)，政府不得從事商業(yè)特許經(jīng)營活動。”該負責人稱，政府作為活動參與方的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，主要依托建設運營項目開展，其本質是以項目融資的方式提供公共產(chǎn)品和公共服務，具有明顯的公益屬性。
制度創(chuàng)新對標PPP新機制
為了體現(xiàn)PPP新機制，《管理辦法》進行了哪些制度設計？
“基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是投融資領域重要的改革舉措和制度創(chuàng)新。”該負責人介紹說，2023年11月，國辦轉發(fā)了《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，明確提出“政府和社會資本合作應全部采取特許經(jīng)營模式實施”，并要求及時修訂完善相關制度文件。
該負責人介紹說，此次《管理辦法》主要秉持有限目標、問題導向、注重實效原則，作出四方面修改。
——規(guī)范特許經(jīng)營實施方式。完善了特許經(jīng)營實施方式有關規(guī)定。明確特許經(jīng)營應當聚焦使用者付費項目，并進一步明確使用者付費包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法授權機構代為向用戶收費。對特許經(jīng)營實施方式進行列舉，并規(guī)定禁止通過建設—移交（BT）方式逃避運營義務或墊資施工。
——鼓勵民營企業(yè)參與。將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項目，并應遵守有關支持清單關于民營企業(yè)項目領域和股比的規(guī)定，明確特許經(jīng)營者改善經(jīng)營管理和改進技術獲得的收益歸其所有。
——改進特許經(jīng)營項目管理程序。進一步完善特許經(jīng)營可行性論證程序，明確不同投資模式下應當適用的項目投資管理程序。進一步健全細化特許經(jīng)營各方的信息披露機制。
——明確特許經(jīng)營模式管理責任分工。地方政府負主體責任，發(fā)展改革部門牽頭推進，有關行業(yè)部門負責項目實施和監(jiān)管，財政部門加強預算管理。
E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示，《管理辦法》精準遏制了新增隱性債務的風險，明確糾正了重工程、輕運營的傾向。
中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所研究員吳有紅認為，《管理辦法》作為關鍵的特許經(jīng)營配套制度文件，對標PPP新機制，進一步優(yōu)化了特許經(jīng)營全周期管理流程；在特許經(jīng)營協(xié)議訂立、協(xié)議履行、協(xié)議變更和終止，監(jiān)督管理和公共利益保障，爭議解決等關鍵環(huán)節(jié)確立了新的基本規(guī)范。“可以預見，《管理辦法》為確保PPP項目規(guī)范發(fā)展、陽光運行奠定了制度基礎，將推動特許經(jīng)營全面回歸。”
重點突破保護投資者權益
為解決當前特許經(jīng)營領域面臨的突出問題，《管理辦法》作出哪些有針對性的制度調(diào)整？
“此次修訂工作，著力解決民營企業(yè)入場難的問題、項目實施不規(guī)范的問題、政府履約誠信低等問題。”上述負責人說。
——將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。專設鼓勵民營企業(yè)參與特許經(jīng)營條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業(yè)支持力度。
——進一步明確特許經(jīng)營項目范圍，商業(yè)特許經(jīng)營項目和不涉及產(chǎn)權移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，禁止地方政府借特許經(jīng)營名義新設行政許可并收費，杜絕“天價特許經(jīng)營轉讓費”現(xiàn)象，回歸特許經(jīng)營項目公益屬性。
——完善支付管理制度，明確政府統(tǒng)一代收用戶付費項目屬于使用者付費項目，政府應當專款專用，定期向特許經(jīng)營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應當將有關項目信息、履約情況向社會公開，接受社會監(jiān)督。進一步完善價格和收費的調(diào)整機制，明確價格調(diào)整與績效評價掛鉤，并規(guī)定實施機構協(xié)調(diào)開展價格調(diào)整義務。
“《管理辦法》將PPP新機制提出的‘優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與’的要求落到了實處，將大力促進民間投資的發(fā)展壯大。”吳有紅說。
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