龍港城市雕塑“龍騰之印”。池長峰/攝
本報記者 | 付朝歡
5年前，浙江龍港橫空出“市”——從之前溫州蒼南縣下轄的龍港鎮，升級為浙江省轄、溫州代管的縣級龍港市。
時至今日，龍港仍是全國唯一的鎮改市樣本，也是全國唯一實行“大部制、扁平化”行政管理體制改革的縣級市。
業內專家認為，龍港的改革探索，為特大鎮及經濟強鎮經濟社會管理權改革和人口小縣機構優化提供了“鮮活樣本”。
設市五年發展活力充分釋放
改革開放以來，我國鄉鎮經濟蓬勃發展，涌現出了一大批經濟實力雄厚、人口集聚能力強的特大鎮。
因改革而興的龍港也身在其列。1994年，建鎮10年的龍港就發展成了有13.5萬戶籍人口的特大鎮，綜合經濟實力在全國億元鎮中排名第17位。
和其他特大鎮一樣，龍港也面臨著“責大權小功能弱”的發展窘境——有著“縣級”的人口總量和經濟體量，但在用地指標、信貸規模和項目審批等方面，受到“鄉鎮衣帽”的限制，發展潛力得不到充分釋放。
從1995年開始，龍港先后進行了小城鎮綜合改革試點、強鎮擴權試點、小城市培育試點等一系列改革。盡管每次改革的核心都是圍繞擴權，但權力往往是放了收、收了放。
2014年底，龍港被列為全國首批鎮級國家新型城鎮化綜合試點，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，龍港開始探索特大鎮設市改革。
2018年，龍港人口達到38萬，地區生產總值299.5億元，城市建設、城市規模、城市功能和城市能級達到較高水平。
2019年8月16日，經國務院批準，民政部復函浙江省人民政府，同意龍港撤鎮設市。同年9月25日，龍港市正式掛牌。
撤鎮設市5年，這座浙江最年輕的城市，以改革精神推進組織實施，交出了一份亮眼的“成績單”。
綜合實力大幅提升。2023年地區生產總值突破400億元，連續兩年增速居溫州市前二、浙江省前五，綜合實力位列全國縣域發展潛力百強第34位。
城鄉融合提速推進。率先實現“全域城市化、就地市民化”，常住人口增長21.3%，常住人口城鎮化率達到98.2%。
市場活力全面激發。2023年新增經營主體和每萬人經營主體擁有量均躍居浙江省前三，平均4個人中就有1個經商辦企業。
公共服務擴優提質。“教共體”“醫共體”“養共體”“文共體”建設全面鋪開，基本建成全域“15分鐘公共服務圈”。
治理創新走在前列。連續兩年獲評全國社會治理創新案例，榮獲省“平安金鼎”。
5年來，龍港錨定“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革方向，先后實施7項國家級、38項省級改革試點，入選中國改革典型案例3個，改革舉措亮點紛呈，改革紅利持續釋放。
改革沒有終點。有專家指出，龍港撤鎮設市改革具有首創性，經過40多年的改革探索，取得了顯著的成效，但基層治理體制運行還是會遇到一些問題和挑戰。比如，大部制體系下部門“一對多”矛盾突出、扁平化治理下社區行政職能亟待確立等。
改革探索具有示范性引領性
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）有這樣兩句表述引發關注，“深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革”“穩妥推進人口小縣機構優化”。
中國經濟體制改革研究會副秘書長、地方改革創新研究院院長潘治宏認為，龍港先行探索“大部制、扁平化”行政管理體制，為特大鎮及經濟強鎮經濟社會管理權改革和人口小縣機構優化提供了“鮮活樣本”。
“龍港‘大部制、扁平化’設市模式是‘自上而下’國家政權建設與‘自下而上’基層自主探索雙向調適的產物。”龍港市委市府辦（改革辦）副主任陳建錨告訴記者，龍港通過精簡設置黨政機構，聯動推進“一枚印章管審批”“一支隊伍管執法”“一張清單轉職能”等，構建“直筒式小政府”，較好解決了特大鎮“小馬拉大車”和人口規模小縣機構臃腫、資源浪費等發展難題。
據中國經濟體制改革研究會對龍港的長期跟蹤評估，龍港的改革探索為國家推進新型城鎮化提供了有益經驗，在確定撤鎮設市標準、降低行政運行成本、改善縣域基層治理、促進城鄉融合發展等方面具有示范性和引領性。
除了龍港在行政管理體制方面的改革探索，潘治宏還從三個方面總結其示范性和引領性。
先行促進“市管社區”基層治理探索，為小城市縣域治理提供了實踐案例。龍港堅持數字賦能基層治理，重塑社區管理體系和運行機制，立法明確社區定位和社區職能，探索形成“市-社區-網格”高效扁平治理新模式，實現“一個層級抓到底”，妥善解決了因取消鄉鎮層級后管理幅度過大、管理成本增加等難題。
先行促進“全域市民化”，為公共服務優質共享提供了樣板模式。龍港聚焦民生短板，圍繞“人的一天、人的一生”，聯動推進全齡友好城市建設，高標打造“醫養文教”等共同體建設，持續深化集體經濟組織成員建繳公積金、“擴中提低”等系列共同富裕改革，構建了全生命周期公共服務優質共享的“龍港模式”。
先行促進要素自由流動制度壁壘突破，為激發縣域經濟內生動力提供了借鑒經驗。龍港緊扣新型城鎮化“人、地、錢”等關鍵問題，探索推出“城市合伙人”制度等創新舉措，促進要素市場化高效配置。全面布局“六大科創體系”，迭代深化創新聯合體模式，加快打造發展新質生產力最優生態。
強鎮擴權仍是主要改革方向
不久前，《中國社會報》刊發民政部區劃地名司有關負責人的文章。文中提到，“研究特大鎮設市的新路徑、新模式，打造縣域經濟增長點。”加上此前《決定》中關于“特大鎮”的相關表述，一時間，“特大鎮發展”引發社會各界關注，更有“鎮改市”或將重新開閘的猜想。
中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授張可云在接受記者采訪時表示，“從鎮到縣級市，涉及行政體系的巨大調整，相當于新增一批中小城市，其影響遠比撤縣設區設市更為復雜。撤鎮設市后，與原有縣域關系如何處理，原有縣域又如何發展，都是問題。破解復雜的利益分配和結構調整問題，并非易事。正因如此，自2019年龍港鎮撤鎮設市后，至今尚未出現第二個類似的例子。這也反映出此項改革所牽涉的關系極為復雜，需要周密的規劃和審慎的決策。”
根據國家發展改革委發布的文件，鎮區人口10萬以上可以被稱為特大鎮。據不完全統計，在我國近兩萬個鎮中，有超過200個特大鎮，主要集中在東部沿海地區和經濟發達地區。
業內人士認為，解決特大鎮發展問題，唯一路徑是改革。目前，已形成兩個改革方向：一是強鎮擴權，二是撤鎮設市。除此之外，去年初，河南南陽選取13個縣市的11個鎮作為“鎮級小城市”探索試點。設立鎮級市，也可被視為一種“解題思路”。
中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部講師李晨認為，在設市之前，龍港鎮已經經歷過多輪強鎮擴權的改革試點，對周邊地區具有一定帶動能力，也得到了地方政府的支持與配合，可以說是各方面條件均已成熟。相較之下，目前設市條件成熟的特大鎮還不多。
李晨提出，對于更多特大鎮而言，當前的主要思路還應以擴權改革為主，進一步探索與人口和經濟規模相適應的經濟社會管理模式。對于少數設市需求強、設市條件成熟的特大鎮，可秉持“成熟一個發展一個”的原則，穩步推進撤鎮設市。
受訪專家普遍認為，當前，強鎮擴權仍是主要改革方向，也是這一輪改革文件強調“賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權”的重點所在。
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